关于印发《哈尔滨市平房区人民政府（经开区）关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案》的通知
各镇政府、街道办事处，区政府各有关办、局，驻区各有关单位：
经区政府同意，现将《哈尔滨市平房区人民政府（经开区）关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案》予以印发，请认真贯彻执行。
哈尔滨市平房区人民政府
2016年12月23日
哈尔滨市平房区人民政府（经开区）关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案
为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本进入公共服务领域，转变政府职能，完善财政投入和管理方式，提升公共服务供给效率和水平，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《黑龙江省人民政府办公厅关于转发省财政厅省发改委人民银行哈尔滨中心支行黑龙江省推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作实施方案的通知》（黑政办发〔2015〕63号）及《哈尔滨市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（哈政发〔2016〕16号）等文件精神，结合我区实际，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以化解政府性债务风险、加强和改善公共服务、提高公共产品和公共服务供给能力与效率为总体目标，改革创新公共服务供给机制和投入方式，建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，积极引进社会资本参与我区具备一定条件的基础设施和公共服务类新建改建和存量PPP项目。
（二）基本原则
1.转变职能，界定政府职责。按照政府决策、规范运营、市场化运作的原则，将政府职能从公共产品的直接提供者转变为政策的“制定者”、社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”。
2.积极稳妥，合理分类推进。根据不同区域、不同行业的特点，统筹评估和控制项目的财政支出责任，有针对性的运用差别化政策手段，采取灵活有效的激励措施，分批发布、分类推进、全面展开。
3.公开透明，保障公众利益。实行阳光化运作，依法择优确定社会资本，充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
4.因地制宜，合理投资回报。建立健全PPP项目投资回报机制，明确排他性约定，加强成本监测，核定收费价格和补贴额度，合理确定投资回报。坚持必要、可持续、合理的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支出压力过大影响财政收支平衡。
5.依法监管，严格守信履约。确保政府和社会资本的合作在法律框架内运行，做好投资、建设、运营各环节的价格与服务监管，接受社会监督。严格执行合同条款，牢固树立法律责任、契约精神和信用意识，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，政府和社会资本无故违约需承担相应责任。
二、适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大（原则上不低于5000万元）、市场化程度相对高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般不低于10年）的项目推广运用PPP模式，重点推进市政基础设施、能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域项目。需要实施特许经营的，按照《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。
自2016年起，凡符合以上领域的存量项目和新建改建项目，由财政部门会同发改部门和行业主管部门进行评估论证，筛选出适宜采用PPP模式的项目，经区政府授权后，由行业主管部门作为项目实施机构，负责项目实施方案编制、社会资本采购、项目运营监管和移交等工作。
三、操作流程
（一）项目征集筛选
由财政部门会同发改部门，向城建、城管、棚改、城乡规划、环保、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划中的新建改建项目或存量公共资产中筛选潜在项目。
由财政部门会同发改部门、行业主管部门，对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，建立全区项目储备库。
（二）项目评估论证
对当年拟实施的项目，行业主管部门应向财政部门、发改部门提交相关资料。其中，新建改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
由财政部门会同发改部门、行业主管部门，按照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），对拟实施的PPP项目进行物有所值评价；根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行财政承受能力论证。
(三)编制实施方案
对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由项目实施机构和财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应当包括项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、社会资本要求、合同结构、政府支持方式和必要的配套措施等。
(四)择优选择社会资本
实施方案呈报区政府审批后，项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等法律法规规定，通过公开招标、竞争性磋商等多种采购方式，公平择优选择社会资本。财政部门要依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。
项目实施机构负责综合评估项目社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的社会资本，并按照平等协商原则明确政府和社会资本间的权利与义务。财政部门要加强对项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开，可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。
（五）规范项目合同
项目实施机构应在平等协商、依法合规的基础上与社会资本订立项目合同。项目合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、回报机制、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。
（六）推进项目实施
项目资本可依法设立项目公司，各级政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司应保证按时完成融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运营期间，项目公司要按照合同提供相应的安全、优质、高效、便利公共服务，并定期对项目实施进行检修和保养，保证设施正常运行。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，并报财政部门备案。项目合同中涉及政府支付义务的，项目实施机构应按照合同约定和绩效评价监测结果向社会资本或项目公司支付费用。由财政部门牵头督导项目实施机构每3-5年对项目进行中期评估和绩效评价，并充分披露项目相关信息。
（七）规范项目移交
项目合作期结束，社会资本或项目公司要根据合同约定向项目实施机构或政府指定部门移交项目资产，其中，项目资产不能满足资产评估和性能测试方案要求的，社会资本方应进行恢复性修理、更新重置。
项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按照相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。
四、配套政策
（一）财政支持
积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。在项目建设投资较大、无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可通过投资补助、价格补贴、贷款贴息、放弃项目公司中政府股东的分红权等方式，有效降低项目建设运营成本，提高项目公司整体效益水平。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。
（二）用地保障
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。对建成的项目，经依法批准，可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并交政府，其中实现抵押权后改变项目性质应以有偿方式取得土地使用权的要依法办理土地有偿使用手续。
对不符合规划用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以各级政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经区政府批准后实施。
（三）简化审批
进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理流程，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
五、保障机制
（一）成立工作领导小组
为统筹相关政策措施，组织协调PPP项目的实施和监督管理工作，我区决定成立平房区（经开区）政府和社会资本合作工作领导小组，成员如下：
组 长：谭乐伟 区委副书记、区长
副组长：王贵成 区委常委、副区长
于 振 区委常委、区政府党组成员
区政府办（法制办）、区财政金融局、区经济发展局、区教育和卫生计划生育局、区民政和人力资源社会保障局、区文化旅游体育局、区城乡建设和行政综合执法局、区环保局、区规划局、区国土资源局作为平房区（经开区）政府和社会资本合作工作领导小组成员单位。
领导小组办公室设在区财政金融局，负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等工作。
各行业主管部门作为PPP项目的实施机构，负责行业内PPP项目的专项规划制定、项目储备、评估筛选、实施方案编制、项目采购、项目合同签订、项目组织实施、项目合同执行监管及合作期满接管移交等工作。
（二）建立健全PPP工作管理制度
出台PPP项目操作规程、项目库管理办法、咨询专家库管理办法、社会资本采购流程等PPP管理制度，对项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等PPP项目全生命周期进行规范，有序推进PPP模式的运用。
（三）定期组织项目推介
对拟采用PPP模式的项目，区财政、发改及各行业主管部门要组织PPP项目评选工作，选择部分优质项目通过媒体和项目推介会等形式予以推介。同时，公开招募社会资本，为政府、社会资本、金融机构、中介机构搭建交流平台，分享信息、增进共识、促进合作，助推PPP项目落地。
（四）做好宣传引导
各相关部门要广泛宣传政府和社会资本合作的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应社会关切，充分调动社会资本参与的积极性。领导小组办公室要与媒体合作，大力宣传、推进政府和社会资本合作；力争在政府网站开设专栏，刊载PPP工作相关内容；按规定主动做好相关政策和项目实施过程中的信息公开，自觉接受社会监督。
（五）加强建设能力
面向社会资本和金融机构组织交流研讨，解读政策，听取意见。注重引进和培育高层次专业人才，提升项目组织实施质量。鼓励专人专职承担政府和社会资本合作模式推广职责，开展业务培训，建设一支高素质的专业人才队伍。
（六）建立咨询专家库
通过建立咨询专家库的方式形成固定的决策咨询模式，不断扩展咨询的广度和深度。通过推荐和自荐等形式公开选聘管理、经济、法律和工程技术等领域的人才组成咨询专家库。决策咨询专家应在同一条件且利益回避原则下随机抽取，按规程科学客观公正的对PPP项目提出咨询意见，增强咨询的严肃性。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以化解政府性债务风险、加强和改善公共服务、提高公共产品和公共服务供给能力与效率为总体目标，改革创新公共服务供给机制和投入方式，建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，积极引进社会资本参与我区具备一定条件的基础设施和公共服务类新建改建和存量PPP项目。
（二）基本原则
1.转变职能，界定政府职责。按照政府决策、规范运营、市场化运作的原则，将政府职能从公共产品的直接提供者转变为政策的“制定者”、社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”。
2.积极稳妥，合理分类推进。根据不同区域、不同行业的特点，统筹评估和控制项目的财政支出责任，有针对性的运用差别化政策手段，采取灵活有效的激励措施，分批发布、分类推进、全面展开。
3.公开透明，保障公众利益。实行阳光化运作，依法择优确定社会资本，充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
4.因地制宜，合理投资回报。建立健全PPP项目投资回报机制，明确排他性约定，加强成本监测，核定收费价格和补贴额度，合理确定投资回报。坚持必要、可持续、合理的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支出压力过大影响财政收支平衡。
5.依法监管，严格守信履约。确保政府和社会资本的合作在法律框架内运行，做好投资、建设、运营各环节的价格与服务监管，接受社会监督。严格执行合同条款，牢固树立法律责任、契约精神和信用意识，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，政府和社会资本无故违约需承担相应责任。
二、适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大（原则上不低于5000万元）、市场化程度相对高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般不低于10年）的项目推广运用PPP模式，重点推进市政基础设施、能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域项目。需要实施特许经营的，按照《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。
自2016年起，凡符合以上领域的存量项目和新建改建项目，由财政部门会同发改部门和行业主管部门进行评估论证，筛选出适宜采用PPP模式的项目，经区政府授权后，由行业主管部门作为项目实施机构，负责项目实施方案编制、社会资本采购、项目运营监管和移交等工作。
三、操作流程
（一）项目征集筛选
由财政部门会同发改部门，向城建、城管、棚改、城乡规划、环保、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划中的新建改建项目或存量公共资产中筛选潜在项目。
由财政部门会同发改部门、行业主管部门，对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，建立全区项目储备库。
（二）项目评估论证
对当年拟实施的项目，行业主管部门应向财政部门、发改部门提交相关资料。其中，新建改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
由财政部门会同发改部门、行业主管部门，按照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），对拟实施的PPP项目进行物有所值评价；根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行财政承受能力论证。
(三)编制实施方案
对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由项目实施机构和财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应当包括项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、社会资本要求、合同结构、政府支持方式和必要的配套措施等。
(四)择优选择社会资本
实施方案呈报区政府审批后，项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等法律法规规定，通过公开招标、竞争性磋商等多种采购方式，公平择优选择社会资本。财政部门要依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。
项目实施机构负责综合评估项目社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的社会资本，并按照平等协商原则明确政府和社会资本间的权利与义务。财政部门要加强对项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开，可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。
（五）规范项目合同
项目实施机构应在平等协商、依法合规的基础上与社会资本订立项目合同。项目合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、回报机制、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。
（六）推进项目实施
项目资本可依法设立项目公司，各级政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司应保证按时完成融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运营期间，项目公司要按照合同提供相应的安全、优质、高效、便利公共服务，并定期对项目实施进行检修和保养，保证设施正常运行。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，并报财政部门备案。项目合同中涉及政府支付义务的，项目实施机构应按照合同约定和绩效评价监测结果向社会资本或项目公司支付费用。由财政部门牵头督导项目实施机构每3-5年对项目进行中期评估和绩效评价，并充分披露项目相关信息。
（七）规范项目移交
项目合作期结束，社会资本或项目公司要根据合同约定向项目实施机构或政府指定部门移交项目资产，其中，项目资产不能满足资产评估和性能测试方案要求的，社会资本方应进行恢复性修理、更新重置。
项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按照相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。
四、配套政策
（一）财政支持
积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。在项目建设投资较大、无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可通过投资补助、价格补贴、贷款贴息、放弃项目公司中政府股东的分红权等方式，有效降低项目建设运营成本，提高项目公司整体效益水平。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。
（二）用地保障
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。对建成的项目，经依法批准，可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并交政府，其中实现抵押权后改变项目性质应以有偿方式取得土地使用权的要依法办理土地有偿使用手续。
对不符合规划用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以各级政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经区政府批准后实施。
（三）简化审批
进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理流程，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
五、保障机制
（一）成立工作领导小组
为统筹相关政策措施，组织协调PPP项目的实施和监督管理工作，我区决定成立平房区（经开区）政府和社会资本合作工作领导小组，成员如下：
组 长：谭乐伟 区委副书记、区长
副组长：王贵成 区委常委、副区长
于 振 区委常委、区政府党组成员
区政府办（法制办）、区财政金融局、区经济发展局、区教育和卫生计划生育局、区民政和人力资源社会保障局、区文化旅游体育局、区城乡建设和行政综合执法局、区环保局、区规划局、区国土资源局作为平房区（经开区）政府和社会资本合作工作领导小组成员单位。
领导小组办公室设在区财政金融局，负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等工作。
各行业主管部门作为PPP项目的实施机构，负责行业内PPP项目的专项规划制定、项目储备、评估筛选、实施方案编制、项目采购、项目合同签订、项目组织实施、项目合同执行监管及合作期满接管移交等工作。
（二）建立健全PPP工作管理制度
出台PPP项目操作规程、项目库管理办法、咨询专家库管理办法、社会资本采购流程等PPP管理制度，对项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等PPP项目全生命周期进行规范，有序推进PPP模式的运用。
（三）定期组织项目推介
对拟采用PPP模式的项目，区财政、发改及各行业主管部门要组织PPP项目评选工作，选择部分优质项目通过媒体和项目推介会等形式予以推介。同时，公开招募社会资本，为政府、社会资本、金融机构、中介机构搭建交流平台，分享信息、增进共识、促进合作，助推PPP项目落地。
（四）做好宣传引导
各相关部门要广泛宣传政府和社会资本合作的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应社会关切，充分调动社会资本参与的积极性。领导小组办公室要与媒体合作，大力宣传、推进政府和社会资本合作；力争在政府网站开设专栏，刊载PPP工作相关内容；按规定主动做好相关政策和项目实施过程中的信息公开，自觉接受社会监督。
（五）加强建设能力
面向社会资本和金融机构组织交流研讨，解读政策，听取意见。注重引进和培育高层次专业人才，提升项目组织实施质量。鼓励专人专职承担政府和社会资本合作模式推广职责，开展业务培训，建设一支高素质的专业人才队伍。
（六）建立咨询专家库
通过建立咨询专家库的方式形成固定的决策咨询模式，不断扩展咨询的广度和深度。通过推荐和自荐等形式公开选聘管理、经济、法律和工程技术等领域的人才组成咨询专家库。决策咨询专家应在同一条件且利益回避原则下随机抽取，按规程科学客观公正的对PPP项目提出咨询意见，增强咨询的严肃性。
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